El procediment d'elaboració de les ordenances locals a la llum de la millora de la regulació

Abstract

[cat] La present tesi doctoral té per objecte l’estudi del procediment d’elaboració de les ordenances locals i la seva adaptació als nous estàndards de millora de la regulació, prenent com a referència la implementació d’aquestes polítiques dins les instàncies de poder superiors. Fins al moment, les polítiques sobre la millora de la regulació han tingut una integració gradual en el nostre ordenament jurídic intern, i han situat irremeiablement a l’Administració local en l’últim esglaó de l’adaptació d’una estratègia que acull el conjunt de l’activitat administrativa. L’entrada en vigor de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment administratiu comú de les Administracions públiques ha estat determinant per a aconseguir uniformitzar els estàndards mínims d’una bona regulació dins un context jurídic multinivell. La Llei 39/2015 no predisposa d’una “ordenació seqüencial” bàsica dels tràmits del procediment; els hi correspon als governs autonòmics i locals en virtut de la facultat que tenen per organitzar-se jurídicament mitjançant la creació del seu propi dret. En la seva conseqüència, la millora de la qualitat normativa és una qüestió que necessita també ser incorporada dins l’exercici de la potestat normativa municipal, per bé que és a l’Administració local on queda confiada la pràctica totalitat de l’acció administrativa sobre el territori. La nostra proposta insta a la modificació de la regulació prevista a la LrBRL per a elaboració de les ordenances locals amb l’objectiu d’actualitzar el vell esquema procedimental a les línies de millora de la qualitat normativa. Però no solament es posa el punt d’atenció en el procés normatiu en sí mateix, sinó que l’exigència de la millora de la regulació recau en tot el cicle normatiu, des de la planificació fins a la posterior revisió de la norma. Per tant, si bé el gruix important del treball se centra en els aspectes més procedimentals que ocupen el procés d’elaboració de l’ordenança, l’estudi també abasta instruments de consecució de la qualitat normativa com els plans d’aprovació de les futures normes, el foment d’un nou marc de participació ciutadana o la incorporació de mecanismes d’avaluació retrospectiva, entre d’altres, els quals també han ser objecte d’una regulació més detallada per part de la normativa aplicable al procés de creació de normes locals.

[eng] The purpose of this doctoral thesis focuses on the study of the procedure for the preparation of local regulations and their adaptation to the new standards for improving regulation. It takes as a reference the implementation of these policies in higher power instances. Until now, policies to improve regulation have been gradually integrated into our domestic legal system. Local Administration has inevitably been put into the last stage of the adaptation of a strategy that encompasses all administrative activity. The decisive step towards the total integration of the levels of power has been the establishment of Law 39/2015, of 1 October, on the common administrative procedure of the public administrations. This is a key element in the standardisation of minimum standards of good regulation, in a multilevel legal context. Law 39/2015 does not predispose a basic “sequential ordering” of procedure; it corresponds to the autonomic and local governments by their capacity to organize themselves though the creation of their own right. Consequentially, the improvement of the normative quality is a subject that also needs to be incorporated within the exercise of municipal regulatory power. The practical totality of any administrative action on the State is focused in the local Administration. Our proposal suggests the modification of the regulation of the LrBRL with the objective of updating the old procedural scheme to the lines of improvement of the normative quality. But not only we will focus on the process of normative creation itself, but the requirement of improving regulation falls on the entire regulatory cycle, from planning to regulatory review. Therefore, although the main body of work focuses on the most procedural aspects that are involved in the process of drafting the ordinance, the study also covers instruments for achieving normative quality such as approval plans for future standards, promotion of a new framework for citizen participation or the incorporation of retrospective evaluation mechanisms, among others, which must also be subject to detailed regulation by the regulations applicable to the process of creating local regulations.

[spa] La presente tesis doctoral tiene por objeto el estudio del procedimiento de elaboración de las ordenanzas locales y su adaptación a los nuevos estándares de mejora de la regulación, tomando como referencia la implementación de estas políticas en las instancias de poder superiores. Hasta ahora las políticas de mejora de la regulación han tenido una integración gradual en nuestro ordenamiento jurídico interno, y han situado irremediablemente la Administración local en el último eslabón de la adaptación de una estrategia que engloba el conjunto de la actividad administrativa. La entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, ha sido determinante para conseguir uniformizar los estándares mínimos de una buena regulación en un contexto jurídico multinivel. La Ley 39/2015 no predispone una “ordenación secuencial” básica de los trámites del procedimiento; les corresponde a los gobiernos autonómicos y locales en virtud de la facultad que tienen para organizarse jurídicamente mediante la creación de su propio derecho. En su consecuencia, la mejora de la calidad normativa es una cuestión que también necesita ser incorporada dentro del ejercicio de la potestad normativa municipal, pues es en la Administración local donde queda confinada la práctica totalidad de la acción administrativa sobre el territorio. Proponemos la modificación de la regulación prevista a la LrBRL para la elaboración de las ordenanzas locales con el objetivo de actualizar el viejo esquema procedimental a las líneas de mejora de la calidad normativa. Pero no solamente nos centraremos en el proceso normativo en sí, sino que la exigencia de la mejora de la regulación recae en todo el ciclo normativo, desde la planificación hasta la posterior revisión de la norma. Por lo tanto, aunque el grueso importante del trabajo se centra en los aspectos más procedimentales que ocupan el proceso de elaboración de la ordenanza, el estudio también abarca instrumentos de consecución de la calidad normativa como los planes de aprobación de las futuras normas, el fomento de un nuevo marco de participación ciudadana o la incorporación de mecanismos de evaluación retrospectiva, entre otros, los cuales también deben ser objeto de una regulación pormenorizada por parte de la normativa aplicable al proceso de creación de normas locales.