El poder redistributivo del presupuesto de la Unión Europea. Análisis a través de los flujos fiscales regionales

Abstract

[spa] El actual proceso de integración económica y monetaria en el que está inmersa la Unión Europea, está suscitando debates muy intensos en la literatura económica y es precisamente en este contexto donde se inscribe la presente investigación. En concreto, el objetivo de esta tesis doctoral es abordar desde un punto de vista teórico-normativo y bajo la perspectiva de la teoría del Federalismo Fiscal el papel redistributivo que le corresponde a la Unión Europea como gobierno de ámbito supranacional y cuantificar la capacidad redistributiva del presupuesto comunitario durante los años 1995-97.Para conseguir alcanzar estos propósitos y con la finalidad de abordar de manera ordenada y sistemática todas las posibles cuestiones, la tesis se estructura en cuatro grandes partes que engloban ocho capítulos.La primera parte tiene un carácter introductorio. En ella se define y contextualiza a la Unión Europea como nivel de gobierno de carácter supranacional en comparación con los gobiernos federales. Y, además, se analiza la evolución del sistema de financiación comunitario y de las distintas políticas de gasto. De dicho análisis se desprende que, a pesar de que la Unión Europea se la pueda considerar como una administración supranacional, todavía no ha adquirido las condiciones necesarias para convertirse en un verdadero y auténtico gobierno federal.Partiendo de esta premisa, en la segunda parte se desarrolla el marco teórico sobre el que sustentar la asignación de actuaciones redistributivas a nivel comunitario a partir de la teoría del federalismo fiscal. Para ello se revisan las aportaciones de dicha teoría en el campo de la redistribución y se formula un modelo normativo adaptado a la realidad comunitaria.La traslación de los postulados del federalismo fiscal a la realidad comunitaria evidencia que, actualmente, no existen las condiciones necesarias para atribuir a la Unión Europea actuaciones en materia de redistribución personal. Ello es debido a la existencia de preferencias redistributivas distintas entre los diferentes países miembros, al bajo grado de movilidad de los ciudadanos comunitarios entre países y al hecho de que los beneficios de la redistribución se diluyen a medida que se amplia el ámbito geográfico.En cambio, desde esta teoría se demuestra la necesidad de que la Unión Europea desempeñe un papel mucho más activo en la redistribución de tipo territorial, tanto para corregir problemas de equidad horizontal generados por su propia actuación y por la actuación de los gobiernos subcentrales, como para paliar los desequilibrios territoriales de renta existentes y los que pueda generar el propio proceso integrador.Estos razonamientos han sido modelizados en la presente tesis a través de un modelo teórico normativo basado en funciones de bienestar interdependientes, inspirado en el propuesto por Tresch (1981), con el propósito de asignar la redistribución personal y territorial entre los distintos niveles de gobierno. Del desarrollo de este modelo se desprende que en la medida que la redistribución pueda considerarse un bien público con demandas territoriales diferenciadas, con unos beneficios que se diluyen al ampliarse el ámbito territorial y con unas preferencias por la solidaridad ligadas a la identificación nacional, una solución de máxima centralización de la función redistributiva será la que proporcione una pauta redistributiva de menor intensidad, en contraposición a una redistribución descentralizada. En consecuencia, la pauta distributiva implícita en la función de bienestar social de la Unión Europea será menos igualitaria que la derivada de las funciones de bienestar de los otros niveles de gobierno. Y que la existencia de considerables demandas territoriales diferenciadas en cuanto a la redistribución personal dentro de la Unión Europea, propicia que el papel redistributivo de dicha administración se encamine al ámbito territorial para hacer efectivos los objetivos de equidad horizontal, desarrollo regional y cohesión económica y social.Esta conclusión ha propiciado que se lleve a cabo un análisis de los desequilibrios territoriales en el nivel de renta en la Unión Europea y sus factores determinantes tanto a partir de los principales modelos teóricos interpretativos como de las aportaciones empíricas más relevantes. Asimismo, se detallan los factores que de un modo específico inciden en las disparidades territoriales de renta dentro de la propia Unión Europea como son, entre otros, el propio proceso de integración económica y monetaria.Una vez definido en marco normativo, se examinan los distintos instrumentos de que dispone actualmente la Unión Europea para llevar a cabo la redistribución territorial, los cuales se agrupan en dos grandes categorías: la regulación y el presupuesto. Dentro de las medidas presupuestarias la redistribución territorial puede implementarse o bien mediante instrumentos específicos o bien a través del presupuesto global, ya que cualquier actuación pública, ya sea por el lado de los ingresos o de los gastos, tiene un efecto distributivo y ello a pesar de que las acciones emprendidas no tengan un objetivo redistributivo explícito. Es por este motivo que se ha examinado el poder redistributivo de la Unión Europea a partir de un análisis global en el que se evalúen los efectos redistributivos del total de las actuaciones presupuestarias.

En este sentido, en la tercera parte se ha procedido a analizar empíricamente la capacidad redistributiva del presupuesto de la Unión Europea para disminuir las disparidades nacionales y regionales de renta en los años 1995-97. Para ello, se ha procedido previamente a construir una base de datos que proporcione información territorializada sobre los ingresos y gastos comunitarios tanto por países como por regiones, así como los saldos fiscales de dichos territorios con la Unión Europea.

La estimación de los flujos fiscales nacionales y regionales derivados del presupuesto de la Unión Europea ha requerido establecer los aspectos metodológicos sobre los que se ha asentado dicha estimación tales como la explicitación del concepto de saldo fiscal, los criterios seguidos en la imputación territorial de los ingresos y gastos comunitarios, la delimitación del ámbito de estudio, así como revisar los principales antecedentes existentes.

La imputación territorial de los ingresos se ha realizado a partir de la aplicación de las hipótesis establecidas por la teoría de la incidencia económica sobre la traslación de la carga fiscal a los distintos recursos comunitarios. Por su parte, la imputación territorial de las distintas partidas de gasto se ha efectuado bajo un doble enfoque: el del flujo monetario, es decir, en función de dónde se localiza el gasto y el del flujo del beneficio, o sea, en función de la localización de los beneficiarios de ese gasto.

Una vez obtenidos los flujos fiscales de cada una de las regiones y países considerados con el presupuesto de la Unión Europea, se analiza empíricamente la capacidad redistributiva de la Unión Europea para disminuir las disparidades territoriales de renta. Para ello se realiza, previamente, una revisión de la literatura existente al objeto de justificar las opciones metodológicas escogidas. Seguidamente, se estima la capacidad redistributiva de los ingresos y gastos comunitarios por grandes categorías y del presupuesto global de la Unión Europea. La metodología utilizada es una combinación del método basado en las elasticidades, el de la renta disponible y el de los saldos fiscales, ya que una vez analizado el grado de progresividad de los distintos instrumentos de ingresos, gastos y saldos fiscales, se estudia su poder redistributivo que depende, no sólo del grado de progresividad, sino de su importancia cuantitativa sobre la renta regional.

Los resultados alcanzados demuestran que la capacidad de reducir las diferencias territoriales de renta de la Unión Europea se sitúa en un 6% en la muestra regional y en un 7% en la muestra nacional cuando la distribución del gasto se efectúa de acuerdo con el enfoque del flujo del beneficio, mientras que cuando el gasto comunitario se distribuye de acuerdo al enfoque del flujo monetario, el poder de redistribución entre regiones disminuye a un 3,40%, y a nivel de países se agravan, incluso, las disparidades en un 3,46%.

En la cuarta parte se presenta una recapitulación del trabajo de investigación realizado y las principales conclusiones que de él se derivan.

[eng] This Thesis has a double aim: first, to analyse under the perspective of fiscal federalism the role of the European Union in the redistributive function and, second to estimate the redistributive effects among regions and States of the European Union budget in the 1995-97.

The Thesis is structured in four parts. In the first part, European Union is analysed as a supranational government level in comparison with federal government. Additional1y, a special reference is made to the evolution of the European Union financing system and of its expenditure policy-making.

In the second part, theory of the fiscal federalism is developed in order to defend the attribution of redistributional policy to European Union. Specifically, a survey of the contributions that this theory in the ambit of the redistribution is made and a normative model inspired in the Tresch model and adapted to reality of European community is designed. This model permits to assign the redistributive policy to European Union, specially that deals with territorial redistribution.

In the third part, the Thesis analyse the redistributive power of the European Union budget to diminish territorial disparities in the capita income in the 1995-97 period. First of all, it has been necessary to assign the community resources (net traditional own resources, VAT and GNP revenues and total resources), the community expenditures (the guarantee section of the European Agricultural Guarantee and Guidance Fund, structural actions, investment and development, and rest of expenditures), among States and regions and to estimate the fiscal balance. Secondly, it makes a brief overview of the most relevant empirical studies carried out on this subject, analysing their methodologies and results. Thirdly, it estimates the redistributive effects of the European Union budget among European regions and States. We analyze three types of relationship: I) income and EU resources, II) income and groups of expenditures, III) income and fiscal balance. The Thesis also estimated the elasticity of every concept and their impact on disposable income.

In the fourth part, we recapitulate and conclude.